Circolare 99 del 18.05.00
MATERIA FISCALE: Accertamento
OGGETTO Interpello dei contribuenti e consulenza giuridica. Organizzazione del
servizio.
TESTO
alle Direzioni Centrali del Dipartimento delle Entrate
alle Direzioni Regionali delle Entrate
agli Uffici delle Entrate
agli Uffici distrettuali delle Imposte Dirette
agli Uffici Provinciali IVA
agli Uffici del Registro
ai Centri di Servizio delle Imposte Dirette e Indirette
e, per conoscenza,
al Segretariato Generale
Ufficio per l'Informazione del Contribuente
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Premessa - 1) La consulenza giuridica: attivita' interpretativa generale e
interpello - 2) l'Interpello Ordinario - 2.1) Primo livello: Ufficio delle
entrate - 2.2) Secondo livello: Direzione regionale delle entrate - 2.3) Terzo
livello: Direzione centrale - 2.4) Formulazione dei quesiti - 3) L'interpello
previsto dall'art. 21 della legge 30 dicembre 1991, n. 413 - 4) L'interpello
di cui all'art. 37-bis, comma 8, del DPR 600/73 - 5) Interpello speciale per
gli investitori non residenti - 6) Pubblicazione dei pareri attraverso il
servizio telematico di Documentazione Tributaria e il sito Internet del
Ministero delle Finanze.
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Premessa
Con il decreto ministeriale del 3 dicembre 1999, pubblicato nel
supplemento ordinario alla G.U. - serie generale n. 296 del 18 dicembre 1999,
sono stati dettati, nell'ambito del Dipartimento delle Entrate, i criteri per
la riorganizzazione delle Direzioni centrali e delle Direzioni regionali delle
entrate.
Il nuovo assetto, funzionale all'ormai prossima attivazione dell'Agenzia
delle Entrate, costituisce una tappa particolarmente significativa nell'ambito
del processo di rinnovamento dell'Amministrazione finanziaria, volto ad
incrementare efficienza, economicita' ed efficacia dell'azione amministrativa
perseguendo, al tempo stesso, la generale semplificazione e trasparenza delle
procedure.
In tale contesto assume fondamentale rilievo l'attivita' di supporto al
contribuente nella corretta applicazione delle norme tributarie, attraverso
idonei strumenti di informazione, assistenza e consulenza giuridica.
Cio' consente di instaurare un circolo virtuoso in cui le risorse umane e
strumentali possono essere meglio impiegate sia sul fronte dei servizi offerti
al contribuente, sia sul piano dell'azione di contrasto all'evasione
maggiormente incisiva, selettiva e qualitativa.
La necessita' di riorganizzare il servizio di consulenza giuridica
discende anche dallo "Statuto del contribuente", attualmente all'esame del
Parlamento, che come e' noto prevede un generalizzato diritto di interpello,
sollecitando capacita' e mezzi che gia' da ora il Dipartimento deve poter
reperire ed organizzare.
Sulla base di tali considerazioni si emanano le seguenti direttive di
carattere organizzativo.
1. La consulenza giuridica: attivita' interpretativa generale e interpello
Per consulenza giuridica in generale si intende l'attivita'
interpretativa finalizzata all'individuazione del corretto trattamento fiscale
di una fattispecie: si sostanzia, dunque, nella formazione di un patrimonio
interpretativo, piuttosto che nella divulgazione o applicazione dello stesso.
In questa accezione, la consulenza si distingue sia dall'attivita' di
informazione, caratterizzata dall'intento divulgativo - cioe' dalla diffusione
del patrimonio conoscitivo dell'amministrazione, costituito da dati
normalmente consolidati - sia dall'assistenza in senso stretto, che attiene al
profilo applicativo ed e' caratterizzata dal supporto personalizzato fornito
al contribuente in occasione del concreto adempimento di obblighi tributari.
Queste ultime funzioni, peraltro, sono assicurate attraverso un ampio
ventaglio di iniziative, in sede centrale e locale, sulle quali non e'
opportuno soffermarsi in questa sede: basta menzionare, a titolo di esempio,
la pubblicazione di materiale divulgativo, l'assistenza per le dichiarazioni
dei redditi o le cartelle di pagamento, l'attivita' dei call center, i servizi
offerti tramite sito internet www.finanze.it.
La consulenza giuridica, a sua volta, si puo' distinguere in:
a) attivita' interpretativa di carattere generale, che si estrinseca
principalmente attraverso circolari predisposte dalle strutture centrali del
Dipartimento e rivolte alla generalita' dei contribuenti, degli operatori e
degli uffici;
b) pareri relativi a specifiche fattispecie applicative sollecitati da
soggetti interessati a conoscere l'orientamento dell'amministrazione
(interpello).
L'attivita' di "interpello", in relazione alla diversa natura e
tipologia dei quesiti avanzati, nonche' alla diversa rilevanza dei soggetti
interessati, e' opportuno che venga ripartita nelle categorie e livelli di
seguito illustrati.
2 L'Interpello ordinario
Anche in vista dell'introduzione dello "Statuto del contribuente", di cui
si e' fatto cenno in premessa, il servizio di consulenza giuridica
ordinariamente offerto al contribuente (tralasciando, dunque, gli autonomi
servizi di informazione ed assistenza) verra' organizzato fin d'ora su diversi
livelli, in ragione della rilevanza territoriale o della complessita' delle
questioni affrontate.
2.1 Primo livello: Ufficio delle entrate
In linea generale, il singolo contribuente ha la possibilita' di
rivolgere ogni tipo di quesito all'Ufficio delle Entrate territorialmente
competente (o, in mancanza, all'Ufficio distrettuale delle Imposte Dirette,
all'Ufficio IVA o all'Ufficio del Registro) il quale provvedera' al riscontro
diretto solo per i quesiti la cui soluzione si presenti agevole, in quanto
derivante direttamente dal dettato normativo, da un pronunciamento ufficiale
dell'Amministrazione (circolare o risoluzione degli uffici centrali, direttiva
della Direzione regionale). L'Ufficio inviera' alla Direzione regionale copia
dei quesiti e delle risposte fornite.
Nel caso in cui l'Ufficio, per la complessita' o l'incertezza della
questione prospettata, non possa rispondere direttamente, trasmettera'
tempestivamente il quesito alla competente Direzione regionale delle entrate,
esprimendo le proprie valutazioni in merito.
In tale ultima ipotesi, con distinta comunicazione, il contribuente sara'
informato dell'inoltro del quesito alla Direzione regionale.
2.2 Secondo livello: Direzione regionale delle entrate
Le Direzioni regionali delle entrate forniscono risposte in relazione ai
quesiti: 1) pervenuti dai dipendenti Uffici delle entrate; 2) inoltrati
direttamente dalle amministrazioni pubbliche e dagli enti pubblici o privati
che esprimono interessi di rilevanza diffusa nell'ambito della regione di
competenza; 3) presentati direttamente dalle imprese di maggiori dimensioni
(da individuarsi attualmente in quelle con ricavi superiori ai 50 miliardi di
lire annui).
A titolo di esempio, tra i soggetti abilitati ad interpellare
direttamente la Direzione regionale si ricordano gli enti locali, la Regione,
gli ordini professionali, le associazioni sindacali e di categoria. A questo
proposito potranno risultare particolarmente utili preventive intese con le
rappresentanze regionali degli organismi professionali e delle associazioni al
fine di razionalizzare e meglio coordinare le richieste, evitando duplicazioni
e concentrando l'impegno operativo sulle questioni maggiormente significative.
Premesso che i quesiti pervenuti alla Direzione regionale ma rientranti
nella competenza degli Uffici delle entrate, come sopra definita, verranno
restituiti agli Uffici stessi (dandone comunicazione anche in questo caso al
richiedente), e' possibile distinguere, in linea generale, la seguente
casistica di comportamenti.
a) Riscontro diretto. Di regola, le Direzioni regionali elaborano le risposte
per tutti i quesiti in relazione ai quali, come chiarito al successivo punto
b), non si ritiene necessario interessare le strutture centrali del
Dipartimento. Le risposte saranno inviate direttamente al contribuente e, per
notizia, al competente Ufficio delle entrate.
b) Inoltro alla Direzione centrale. I quesiti che presentano particolari
difficolta' o riguardano problematiche di carattere generale, devono essere
trasmessi, dandone notizia al richiedente, alla Direzione centrale per gli
affari giuridici e per il contenzioso tributario. I quesiti inoltrati devono
essere corredati da motivato parere, in cui la Direzione regionale prospetta
la soluzione ritenuta corretta.
2.3 Terzo livello: Direzione centrale
In sede centrale, la consulenza giuridica e' prestata in relazione a
quesiti: 1) inoltrati dalle Direzioni regionali delle entrate; 2) pervenuti
direttamente da amministrazioni pubbliche centrali, da associazioni sindacali
e di categoria, ordini professionali, enti pubblici o privati che esprimono
interessi di rilevanza generale.
In sostanza, in sede centrale la consulenza giuridica deve essere
limitata alle questioni che non trovano soluzione nell'ambito delle strutture
periferiche. Pertanto, i quesiti inoltrati direttamente alla Direzione
centrale, al di fuori dei casi sopra individuati - tutti riconducibili a
problematiche di carattere generale che presentano un elevato grado di
complessita' - verranno rimessi alle Direzioni regionali o agli Uffici delle
entrate competenti, dandone notizia al richiedente.
In materia di consulenza giuridica a livello centrale, e' bene richiamare
l'attenzione sulle particolari attribuzioni conferite alla Direzione centrale
per gli affari giuridici e per il contenzioso tributario, come riorganizzata
dal richiamato decreto del 3 dicembre 1999. Alla citata direzione, infatti, e'
stata attribuita in via generale la funzione di consulenza giuridica relativa
ai tributi erariali.
Si evidenzia, in proposito, che la suddetta Direzione e' stata articolata
in undici Uffici, le cui competenze sono state ripartite in ragione non dei
diversi tributi (Iva, Irpeg, Irpef, etc.), bensi' dei diversi soggetti o della
diversa tipologia di operazioni. Sono percio' previsti, oltre ad un Ufficio
che svolge attivita' di supporto tecnico-amministrativo al Direttore Centrale,
i seguenti Uffici: Contenzioso Tributario; Persone Fisiche; Imprese;
Ristrutturazioni Aziendali; Enti non Commerciali e ONLUS; Fiscalita'
Finanziaria; Sostituti d'Imposta; Fiscalita' Internazionale; Registro ed Altri
Tributi Indiretti; Procedure Fiscali. Nell'ottica della semplificazione,
infatti, la struttura e' stata organizzata facendo corrispondere a ciascuna
tipologia di contribuente un unico referente funzionale nell'ambito della
Direzione, a prescindere dai tributi interessati.
Le attribuzioni di quasi tutti gli Uffici sopra elencati si
caratterizzano per la "consulenza giuridica, soluzione di quesiti e risposte a
istanze di interpello"; risulta cosi' accentrata nella predetta Direzione
centrale la peculiare funzione di interpretazione delle norme che disciplinano
i tributi erariali, unitamente ad alcune fattispecie organizzative connesse
alla gestione del contenzioso tributario.
L'elemento discriminante, ai fini della nuova ripartizione di competenze
tra le Direzioni centrali, non e' tanto la materia (riscossione, accertamento,
dichiarazioni, etc.), bensi' il tipo di attivita' richiesta (consulenza
giuridica, nel senso sopra chiarito, in contrapposizione ad altre attivita' di
carattere gestionale, organizzativo, specialistico, tecnico ed operativo).
2.4 Formulazione dei quesiti
Nella formulazione dei quesiti, i contribuenti dovranno esporre la
questione in maniera succinta ma esauriente, con riferimento a fattispecie
concrete; i quesiti dovranno essere sottoscritti e contenere l'indicazione di
tutti gli elementi di fatto nonche', se possibile, delle norme o degli altri
dati (giurisprudenza, circolari, risoluzioni) ritenuti rilevanti o applicabili
al caso specifico.
Le istanze di interpello ordinario dei contribuenti saranno redatte in
carta semplice, non essendo soggette all'imposta di bollo.
Ai fini di una migliore comprensione dell'ordine dei problemi e della
rilevanza pratica del quesito, e' preferibile che il contribuente, a fronte
della fattispecie esposta, metta in evidenza la soluzione ritenuta corretta.
Dovranno inoltre essere indicate le generalita' del richiedente (se
diverso, anche del soggetto cui il quesito si riferisce) e, in particolare, il
nome o la ragione sociale, il domicilio fiscale, il codice fiscale o la
partita iva, il recapito postale e telefonico e di posta elettronica.
Le stesse indicazioni valgono, in quanto compatibili, anche per i quesiti
formulati dagli enti pubblici, dalle associazioni di categoria, dagli ordini
professionali e, in generale, da ogni tipologia di soggetto istante.
Non puo' sfuggire, infine, come l'efficacia del servizio di consulenza
giuridica dipende dalla tempestivita' con cui l'Amministrazione risponde alle
richieste di parere. E' pertanto fondamentale che tutte le strutture
interpellate si impegnino a rispondere entro un termine normalmente non
superiore a novanta giorni dalla data di ricezione della richiesta.
3. L'interpello previsto dall'art. 21 della legge 30 dicembre 1991, n. 413
Una forma particolarmente significativa di interpello, visti anche gli
effetti che ne discendono, e' stata introdotta dall'art. 21 della legge 30
dicembre 1991, n. 413 e regolamentata con decreti del Ministro delle finanze
del 13 giugno 1997, nn. 194 e 195 (pubblicati in G.U. del 2 luglio 1997, n.
152).
Questo interpello permette al contribuente di conoscere preventivamente
il parere (e dunque di ottenere l'assenso dell'Amministrazione finanziaria) in
merito ad alcune specifiche operazioni che potrebbero essere considerate
elusive.
In materia, la scrivente ha fornito istruzioni con circolare 135/E del 28
maggio 1998, cui si rinvia, salvo le seguenti innovazioni procedimentali.
L'art. 1, comma 7, del citato regolamento n. 195 del 13 giugno 1997,
stabilisce che le richieste di parere in esame siano inviate dalla Direzione
regionale delle entrate alla Direzione generale del Dipartimento delle
entrate, entro quindici giorni dalla richiesta del contribuente.
La menzionata circolare 135/E, al punto 3) prevedeva che la Direzione
regionale, a seguito dell'istruttoria, trasmettesse l'istanza presentata ai
sensi del comma 9 dell'art. 21 ed il proprio parere con posta celere
all'Ufficio del Direttore Generale del Dipartimento delle entrate.
In considerazione dei ristretti tempi a disposizione e nell'intento di
assicurare al contribuente una risposta tempestiva, d'ora in avanti la
suddetta documentazione dovra' essere spedita, mediante il nuovo servizio di
posta prioritaria, al seguente indirizzo: "Ministero delle finanze -
Dipartimento delle Entrate - Direzione centrale per gli Affari Giuridici e per
il Contenzioso Tributario - Ufficio del Direttore Centrale - Torre B - piano 8
- viale Europa 242 - 00144 ROMA", evidenziando che si tratta di interpello ai
sensi del citato art. 21, comma 9, della legge 413/91.
Per quanto concerne le ulteriori istanze rivolte, ai sensi del comma 10
dello stesso art. 21, al Comitato consultivo per l'applicazione delle norme
antielusive, si precisa che le stesse, da inviarsi anch'esse a mezzo del nuovo
servizio di posta prioritaria, continueranno ad essere inviate - a cura delle
Direzioni regionali - al Ministero delle Finanze - Segretariato Generale -
Ufficio per l'Informazione del Contribuente - Segreteria del Comitato
consultivo per l'applicazione delle norme antielusive. Copia dell'istanza
rivolta al Comitato consultivo sara' inviata contestualmente dalla Direzione
Regionale a questa Direzione Centrale.
Si segnala, infine, che l'interpello in esame ha acquisito un effetto
ulteriore, di carattere penalistico, aggiuntivo rispetto a quello di carattere
tributario previsto dal comma 3 del menzionato art. 21.
Sul piano tributario, infatti, la norma citata prevede soltanto
l'inversione dell'onere della prova, a carico della parte che non si e'
uniformata al parere.
Sul piano penale, invece, questa forma di interpello ha assunto rilievo
ai sensi dell'art. 16 del decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74, recante
nuova disciplina dei reati in materia di imposte sui redditi e sul valore
aggiunto, ai sensi dell'articolo 9 della legge 25 giugno 1999, n. 205.
Il citato art. 16, infatti, prevede la non punibilita' dei soggetti che,
avvalendosi della procedura di interpello di cui all'art. 21 della menzionata
legge 413 del 1991, si sono uniformati al parere del Ministero delle Finanze o
del Comitato Consultivo per l'applicazione delle norme antielusive.
4. L'interpello di cui all'art. 37-bis, comma 8, del DPR 600/73
Altra forma di interpello tipizzata dal legislatore e' quella introdotta
dal decreto legislativo 8 ottobre 1997, n. 358, attraverso l'inserimento
dell'art. 37-bis nel DPR 29 settembre 1973, n. 600.
Tale norma attribuisce al Direttore Regionale delle Entrate il potere di
disapplicare, con proprio decreto, disposizioni di carattere tributario che, a
scopo antielusivo, limitano deduzioni, detrazioni e crediti d'imposta; cio'
nel presupposto che il contribuente dimostri che, nella fattispecie
prospettata, gli effetti elusivi non possono verificarsi.
L'istituto ha trovato regolamentazione nel decreto ministeriale 19 giugno
1998, n. 259.
Al riguardo si formulano le seguenti indicazioni operative.
Copia di tutte le decisioni adottate dai Direttori Regionale sara'
tempestivamente trasmessa alla scrivente.
Per le questioni di particolare complessita' e delicatezza, anche al fine
di garantire la necessaria uniformita' di indirizzi operativi, si suggerisce
di acquisire il preventivo parere di questa Direzione Centrale.
5. Interpello speciale per gli investitori non residenti
In considerazione dell'esigenza di favorire gli investimenti in Italia
appare opportuno introdurre una procedura speciale di interpello per i
soggetti non residenti che intendono effettuare operazioni di investimento
nell'ambito del territorio nazionale, allo scopo di fornire ogni forma di
qualificata e tempestiva consulenza giuridica anche attraverso la
prospettazione delle connesse agevolazioni fiscali previste dall'ordinamento.
I soggetti in questione, pertanto, anche per il tramite di propri
rappresentanti o incaricati, potranno indirizzare i suddetti quesiti
direttamente a questa Direzione Centrale, che provvedera' a fornire
tempestivamente i chiarimenti richiesti.
6. Pubblicazione dei pareri attraverso il servizio telematico di
Documentazione Tributaria e il sito Internet del Ministero delle Finanze.
Come e' noto, tutta l'attivita' di consulenza giuridica espressa dalle
strutture centrali del Dipartimento (sotto forma di circolare o di
risoluzione), trova gia' da tempo immediata pubblicita' attraverso il servizio
telematico di Documentazione Tributaria, per il momento riservato ai soli
uffici dell'Amministrazione, e attraverso il sito Internet del Ministero
(www.finanze.it).
Nel medesimo servizio di Documentazione Tributaria vengono, inoltre,
inseriti i pareri resi dal Comitato Consultivo per l'applicazione delle norme
antielusive.
Tale banca dati costituisce, sia per gli uffici sia per gli operatori in
genere, l'univoco archivio documentale cui dovra' farsi riferimento nella
pratica applicativa.
Allo scopo di dare completezza alla banca dati, le Direzioni Regionali
trasmetteranno copia dei piu' significativi pareri resi nelle materie oggetto
di interpello (che saranno denominati "risoluzioni"), nonche' copia di tutti i
provvedimenti di disapplicazione delle norme antielusive adottati ai sensi
dell'art. 37-bis, comma 8, del DPR n. 600 del 1973, a questa Direzione
Centrale che ne richiedera' l'inserimento in Documentazione Tributaria (in
forma di massima, nel caso dei provvedimenti ex art. 37-bis).
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